世界即時看！深度研究丨“重啟”“加速”成城市更新關鍵詞

相較往年，各地政府停留在城市更新宏觀定義和目標的表述，2023年，絕大部分城市已經開始細化城市更新的落地性，明確了重點片區/單元/項目等范圍。

更新一梯隊的上海、廣州、深圳，配套政策出臺和調整則更為頻繁，在提升傳統舊改項目合規性的同時，也明確了中長期目標，為后續市場化企業和社會資本介入預留充足時間空間。

各區政府在2023年的工作報告中，也試圖扭轉2022年低迷局面，以廣州為代表的城市宣布“重啟”“加速”推動更新項目落地。城市更新的地域特色也在一線城市顯現，如上海核心區范圍內城市更新將成為低密住宅供應的主要手段、北京城市更新明確不覆蓋一二級聯動等。

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2023年1月28日廣州市召開高質量發展大會，住建局提出2023年將計劃推進127個城中村改造項目，力爭完成2000億元城市更新固定資產投資目標，投資總量規模相較2022年增加60%，接近2022年全年房地產開發投資總額（3432億）的三分之二。

2月6日，《廣州市城市更新專項規劃（2021-2035年）》正式公開征求意見。規劃至2025年，累計推進城市更新約100平方公里，至2030年累計推進約200平方公里，至2035年推進約300平方公里。

《專項規劃》提出，至2035年，擬推進舊村莊舊城鎮全面改造與混合改造項目297個。其中舊村莊改造項目281個，包括全面改造項目259個；

2023年2月22日，“廣州城市更新動員大會”宣布第一批17個城中村改造項目集中開工，涉及廣州城投，越秀地產、珠江實業、海珠城發、荔灣發展、天河高新、廣州科學城等本地國企城投19家，宣告國企參與或主導的城中村改造新模式得到全面落實。

作為廣州城市更新的重要一極，政府定調“攜同各區全力推進城中村改造示范項目取得突破”，舊村改造勢必成為今年廣州城市更新的發力點。

在計劃推進的127個改造項目中，包含12個新開工項目和69個前期項目，具體包括海珠瀝滘、荔灣大坦沙、天河冼村、黃埔文沖等在建項目，白云黃邊、番禺里仁洞等已批項目年內開工建設等。

舊區改造方面，將重點推進城市新中軸線南段、廣州火車站、羅沖圍片區、環五山創新策源區、珠江兩岸、機場高速兩側、廣州南站周邊、東部樞紐等片區連片改造提升，探索片區改造新模式。

繼《上海市城市更新條例》之后，上海于2022年11月發布《上海市城市更新指引》，細化完善了城市更新項目的實施機制和保障措施。

在用地保障方面，按照法律規定，沒有條件，不能采取招標、拍賣、掛牌方式的，經市人民政府同意，可以采取協議出讓方式供應土地。其中，對于風貌保護類項目又作出如下特別規定：

1、屬于歷史風貌保護、產業園區轉型升級、市政交通設施整體提升等情形的，市、區人民政府可以指定統籌主體；

2、城市更新涉及歷史風貌保護和重點產業區域調整轉型等情形的，可以組合供應土地；

3、因歷史風貌保護、舊住房更新、重點產業區域轉型需要，可以由相關部門另行制定有關建筑間距、退讓、密度、面寬、綠地率、交通、市政配套等差異化的標準或者管理要求。

過往的土地政策不允許經營性用地協議出讓，且土地招拍掛制度也不允許不相鄰土地的捆綁出讓。受此影響，風貌保護項目涉及大批存量保留建筑，無法滿足土地出讓對于“凈地”的相關要求，導致上海中心城區舊改項目推進緩慢，眾多項目長久停滯。

《指引》頒布后，此類項目可通過協議出讓方式出地。此舉一方面避免了地方城投過多介入風貌保護、設計運營等劣勢環節，專心發揮好平臺作用和統籌角色，另一方面也通過保障介入主體能夠最終獲地，在項目前策環節就引入具備優秀策劃運營能力和風貌保護經驗的企業，保障項目最終落地效果。政府采用指定統籌主體、采用組合供應土地、差異化標準的組合拳，為風貌保護類的城市更新項目加碼。

至此，風貌保護項目的合規性大大提高，中心城區的舊改項目將會出現明顯提速。此外，風貌保護地塊高保留保護建筑比例、嚴格建筑限高等要求，與低密豪宅這一稀缺住宅品類先天契合，未來或將成為低密豪宅用地的主要供應渠道。

2022年11月25日，《北京市城市更新條例》表決通過，自2023年3月1日起施行。《條例》定義了城市更新的“北京模式”，即脫離土地一級開發、商品住宅開發等，對本市建成區內城市空間形態和城市功能的持續完善和優化調整。

北京在選擇城市更新的推進模式時，斷開了城市更新與土地一級開發和商品住宅開發的鏈接。

一方面原因是住建部“禁止大拆大建”相關的嚴格落實。杜絕“契約式”和“委托式”的開發模式滋生的產權糾紛、補償糾紛，轉而由政府交給功能型國企來完全主導一級土地整備，以此來增強城市更新規劃落地性，確保更新項目高度可控。

另一方面是基于北京市的特殊發展現狀。作為我國首個減量化發展的超大城市，北京2035規劃提出的“實施人口規模、建設規模雙控，倒逼發展方式轉變、產業結構轉型升級、城市功能優化調整”，而一線城市的舊改項目征拆遷成本高企，必然需要借助規劃指標調整，提高容積率和住宅配比使項目可行。土地指標可能無法支撐一二級聯動模式的持續推廣。

政策推出必然會對北京的城市更新發展產生顯著影響。一方面，土地的征收工作將落到地方國企和城投公司肩上，地方城投平臺的融資壓力進一步增大，政策性貸款的渠道和支持力度需要進一步加大，社會資本引入的訴求也會凸顯。

此外也會對北京城市更新的發展方向產生影響，短期內的發力點可能會落到有機零星更新，政策也會更多的機遇此類項目進行試點、創新。

例如《條例》第三十條，針對通過騰退來恢復傳統四合院格局，可引入新業態實現建筑功能激活；實施主體完成直管公房申請式退租和恢復性修建后，可以獲得經營房屋的權利，借直管公房經營預期收益等應收賬款進行質押，創新融資模式，以此化解老舊樓宇更新融資的難題；區屬直管公房完成退租、騰退后，實施主體與區人民政府授權的代持機構共同享有權益。

城市更新作為一個新興賽道，長久以來都存在界定不一、各地差異化執行等問題。

在國家的高度重視下，各地通過完善立法和部門章程，更新的論調趨向統一，城市更新歸向“民生”。

不論是廣州近期提出“先補償安置后搬遷”，還是上海把實施城市更新行動歸口于民心工程，北京強調借助城市更新提升城市治理能力，都說明政府在強化城市更新項目的公益屬性。疊加“地方國企全面介入城市更新”的宏觀發展趨勢，單憑一二級聯動等前端開發優勢的企業很難再介入一線城市后續更新市場，而擅長“片區長效開發運營”“存量資產盤活”“歷史風貌保護”的優質更新企業會更具有競爭優勢。

城市更新也是一個復雜的綜合賽道。各城市在更新推進過程中，會結合宏觀發展背景，及時調整和制定具有地方特色的更新策略。

以一線城市為例，廣州的城中村項目由此前的完全市場化轉為“政府介入，村企協同”，上海由于嚴格的風貌管控要求反而能夠通過城市更新釋放出稀缺的低密住宅用地，北京杜絕城市更新的一二級聯動開發模式，直管公房、平房院落成為政策創新的著力點……

越來越多的信號都透露出城市更新的“政策紅利期”已經到來，但更新政策的差異化、特殊性都需要企業保持更高的政策敏感性，審慎布局。

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